信用建设目录清单专家解读文章之六 | 创新推动与系统构建：社会信用体系建设向纵深推进

       日前，国家发展改革委、人民银行会同社会信用体系建设部际联席会议成员单位和其他有关部门（单位）发布了全国公共信用信息基础目录（2021年版，以下简称“目录”）和全国失信惩戒措施基础清单（2021年版，以下简称“清单”），进一步明确了公共信用信息纳入范围，规范了失信惩戒措施，对保护信用主体合法权益进行了制度化安排，体现了系统性谋划、整体性推进和创新性发展的思路，标志着社会信用体系建设向纵深推进，对提升信用监管效能，推动法治政府建设具有重要意义。

　　一、坚持依法规范，保障合法权益

　　目录依法对公共信用信息纳入范围进行了分类。一是明确了应当纳入的范围。按照有关法律、法规或者党中央、国务院政策文件，目录将11类、35个重点领域的信息列为应当纳入范围，同时规定除法律、法规或者党中央、国务院政策文件另有规定处，公共管理机构不得超出目录采集公共信用信息。目录确定公共信用信息归集重点领域时，将《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国旅游法》等法律、《政府采购法实施条例》《营业性演出管理条例》等行政法规、《中共中央国务院188博金宝体育_188篮球比分-【唯一授权牌照】@完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》等党中央、国务院政策文件作为政策法规依据，覆盖了经济社会民生等主要领域。二是明确了审慎纳入的范围。明确了不得纳入、经有关部门依法依规认定后纳入、征求有关纪检监察机关意见后纳入等三类情形。如涉及商业秘密、个人隐私、未成年人、信访、垃圾分类、宗教信仰等个人信息，除法律、法规明确规定外，不得纳入；对拖欠物业服务费、公共交通逃票、闯红灯、违章建筑等个人信息的纳入，须符合情节严重或存在主观恶意等标准，且经有关部门依法依规认定；对行贿人作出行政处罚和资格资质限制等处理，拟纳入公共信用信息归集范围的，应当征求有关纪检监察机关的意见。三是明确了不得使用的情形。鉴于信息采集涉及经济、社会、民生、安全等多个不同领域，是公共管理机构履职的重要手段，除明确应当纳入和审慎纳入的信用信息外，还规定公共管理机构根据履行职责需要在本目录所列范围之外采集的信息，不得作为公共信用信息使用；公共管理机构以外的组织依法采集信用信息的范围，不受本目录限制，为相关部门和组织履行职能留出了空间。

　　清单依法界定了失信惩戒概念、措施种类及其适用对象，有利于防范失信惩戒措施泛化和滥用。一是明确失信惩戒概念。清单指出，失信惩戒是指国家机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称“公共管理机构”）以及其他组织依法依规运用司法、行政、市场等手段对失信行为责任主体进行惩戒的活动。强调了对失信行为责任主体进行惩戒的前提是依法依规，惩戒手段包括但不限于司法、行政和市场等手段。二是严格依法编制。清单以《中华人民共和国行政许可法》等法律、《征信业管理条例》等行政法规，以及中共中央办公厅国务院办公厅印发的《188博金宝体育_188篮球比分-【唯一授权牌照】@加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》等党中央、国务院政策文件为依据，严格依法编制。清单措施分为减损权益或增加义务、管理措施及自主实施等三类14项措施，并规定公共管理机构不得超出清单所列范围开展失信惩戒。三是明确严重失信主体名单性质。对业界关注的“纳入严重失信主体名单”性质，界定为由公共管理机构根据履职需要实施的相关管理措施，不涉及减损信用主体权益或增加其义务。同时，对严重失信名单认定标准和惩戒对象的确定，明确按照《国务院办公厅188博金宝体育_188篮球比分-【唯一授权牌照】@进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号，以下简称“49号文件”）要求实施，即严重失信主体名单认定标准应当以法律、行政法规或者党中央、国务院政策文件形式确定，暂不具备条件的可由该领域主管（监管）部门以部门规章形式确定；直接以特定领域严重失信主体名单作为惩戒对象的，相关名单的认定必须符合49号文件要求。

　　二、突出系统构建，加强实施保障

　　目录对信用信息纳入相关事项进行了系统安排，明确了公共信用信息的归集原则、更新周期、部门职责、管理权限等。归集原则方面，要求遵照合法、正当、必要、最小化原则，严格按照目录归集；对涉及个人信息的，须明示信息使用的目的、方式和范围并经本人同意，并禁止任何单位和个人未经授权、强制授权或一次授权终身归集使用个人信用信息，并要求加强信息安全管理，切实保护信用主体合法权益。部门职责方面，要求国家有关部门（单位）根据目录细化编制本部门（领域）公共信用信息具体条目，逐条明确其对应的具体行为、公开属性、共享范围、归集来源和渠道、更新频次等内容，为有效落实信用信息归集和应用夯实了基础。权限管理方面，以制定目录和《补充目录》的方式，明确了中央各部门（单位）和地方有关部门的权限，即地方社会信用体系建设牵头单位会同有关部门（单位）可在目录及国家有关部门（单位）编制的有关条目基础上，编制地方公共信用信息补充目录。

　　清单对失信惩戒措施的设立权限、实施原则、更新周期等作出了明确安排。设立权限方面，以制定清单和《补充清单》的方式，依法区分了中央和地方有关部门的设立权限，提出地方性法规对失信惩戒措施有特殊规定的，地方社会信用体系建设牵头单位可会同有关部门（单位），依据地方性法规编制仅适用于本地区的失信惩戒措施补充清单。实施原则方面，明确提出遵照合法、关联、比例原则，严格依法依规实施清单内的失信惩戒措施，任何部门（单位）不得以现行规定对失信行为惩戒力度不足为由，在法律、法规或者党中央、国务院政策文件规定外增设惩戒措施，不得擅自扩大清单内惩戒对象范围，不得在法定惩戒标准上加重惩戒，确保失信惩戒在法治轨道运行，切实保护信用主体合法权益。

　　三、加强协同联动，提升综合效能

　　目录和清单是对信用制度建设成果的系统集成，是社会信用体系的核心内容，也是加强信用监管的基础性制度。要充分发挥目录和清单在健全社会信用体系、提升信用监管效能等方面的作用，还需进一步畅通运行机制，加强各部门、各行业、各领域的协同和联动，形成合力。一是加强信用信息共享。目录规定了由各部门（单位）编制本部门（单位）信用信息具体条目并明确公开属性、共享范围等内容，清单也明确了依法依规公示失信信息，各部门（单位）应依法加大信用信息的公开和共享力度，利用平台或系统加强数据交换和应用，在更大范围、领域实现共享，切实保障数据安全。二是推动失信联合惩戒。按照清单的设立方式，全国将实施“一张清单管惩戒”，实现“清单之外无惩戒”，保障惩戒措施在法治框架内运行。相关部门（单位）应结合本部门、本行业、本领域实际情况，细化合法、关联、比例原则，并遵照这一原则，依据失信行为的性质和严重程度，采纳相关部门的信用信息并实施适度惩戒措施，确保过惩相当，形成有力震慑。三是加强政策衔接。目录和清单是加强信用监管的基础性制度，而信用监管又在支撑“放管服”改革、推动政府职能转变方面发挥着重要作用，且各行业（领域）已形成了具有各自特色的运行模式。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》要求深入推进“放管服”改革，健全以信用监管为基础的新型监管机制。相关部门（单位）应结合法治政府建设要求，进一步梳理本行业（领域）信用监管政策措施，与目录和清单实现有机衔接，增强政策叠加优势，形成协同高效的良好局面，推动社会信用体系建设在法治化道路上行稳致远。（文化和旅游部市场管理司信用和质量处处长 戈双剑）

编辑人：李鹏飞

审核人：张凤田